摘要：2021年，《北京市单用途预付卡管理条例》颁布（实施日期为2022年6月1日），意味着预付式消费的监管级别达到了地方性法规的高度。截至今年度北京市人民政府各监管部门更细致管理办法之发布和实施，在北京地区，预付式消费领域的监管合规将真正迎来巨大的变革。

一、有人爱有人恨的预付式消费

预付式消费广泛存在于教培、健身、生活服务等服务领域，这是老板们爱不释手的消费方式，笔者认为原因有三：首先，它可以快速回笼投资资金，便于商家支付租金、人员工资、销售提成、建设服务团队、改善服务环境。但凡做过生意的，就能真切感受到几个月便回笼资金的巨大魅力。其次，预付式消费可以较紧密的绑定消费者，保障未来的持续消费。最后，预付式消费有利于商家提前预估收益，更好保障服务投入、服务质量和降低服务边际成本，对消费者也有利好一面。

从消费角度来说，预付式消费（充值）是多数人厌恶的消费模式，在各式各样的促销、宣传、利诱之下，不少人碍于面子或一时冲动进行充值，最后往往又容易陷入各式各样的维权困境，尤其是经历过“退费难”和“商家跑路”的消费者，对充值可以说闻之色变。笔者就亲历两次跑路，一是洗车券，二是健身卡，对于充值可以说深恶痛绝。

二、预付式消费的本质是信用背书

从行业来看，预付式消费覆盖广，SPA、美容、美发、学科培训、艺术培训、健身、瑜伽、餐饮、娱乐等等，可以说是各行各业都绕不开，它是一种非常优秀的销售和经营模式。从金额来看，预付式消费充值少的三五百，常见的两三千，高端一些的二到五万，甚至可以高达几十万。所谓“落袋为安”“现金流为王”，对于任何商家而言，预付式消费都是更优于现付的。因此，专业的营销团队、高超的营销技术、高昂的营销成本，贯穿了预付式消费的销售环节，也让“充值”成为天然的争议领域。

从法律争议角度而言，“退费难”首当其冲，不管是冲动型退费，还是对服务不满退费，还是消费余额退费，消费者都普遍吃力；再就是“跑路”的问题，“榜上有名”的机构非常多，可以说信手拈来（略），各行各业都有，预消费案件中经营者之“恶”可以说罄竹难书，有的是得过且过服务跟不上，有的是步子迈得大经营无方，有的主打一个真诚——就是纯骗，打一枪换个地，预消费甚至成为“盈利”的商业模式，无数消费者恨不能以刑事控告让经营者以诈骗罪入狱。

然而，笔者更希望大家从经济本质来看，我认为其可以看成是商家的一种信用金融，它更像是商家凭自身或社会体系的信用提前收钱，而其对价就是消费者相信其能够持续输出质优价廉的服务。因此，从这个角度来说，某个时代能够大规模的预付费消费，或者说我们愿意充值，绝对不仅仅是营销手段的进步，而是信用时代基本到来的一种表征。这是行商到坐商的迈进，更是坐商到“诚信经营”的迈进。如果整个商法、经济法、行政法毫无建树，社会信用体系毫无建树，我们作为消费者找不到商家的主体、找不到经营负责人，如果市场监督毫无力度，市场环境普遍缺失信用，预付式消费是很难大规模发展起来的。

因此，尽管预付式消费对消费者而言似乎带着天然原罪，但不得不承认，其大规模发展依然是信用时代在背书。

三、乱象，监管，条例的野心

预付式消费属于信用时代的产物，但回顾其市场表现，尤其是疫情三年以来的典型案例，我们发现诱导办卡、夸大宣传、关门跑路、退费无门等乱象还是比较普遍的，一些规模比较大的机构如果发生跑路，其涉案人数、金额、社会恶劣影响就特别大。因此，除了骗子公司之外，所有正规经营方、消费者、监管者最希望的就是进一步加强政府监管，避免劣币驱逐良币（笔者旗帜鲜明反对行政过度干预市场，但一直坚持认定行政监管是避免劣币驱逐良币的最优路径）。

北京市大体上在疫情前开始进行预付式消费的监管动作，部分区县有一些指引合同出台，到2021年《北京市单用途预付卡管理条例》颁布（实施日期为2022年6月1日，下称“条例”），意味着其监管级别达到了地方性法规的高度。截至今年度北京市人民政府各监管部门更细致管理办法之发布和实施，在北京地区，预付式消费领域的监管合规将真正迎来巨大的变革。笔者大致看了看条例和其他几个规范性文件，简单来说，有以下相关制度措施将会全面落地：

1、备案制。经营者发行预付卡超过一定数量、金额规模，应当将名称、经营场所自有或者租赁、租期等信息准确、完整地向行业主管部门备案。

2、预收资金存管制度。这是监管措施中最强的一条，即预收的消费者款项存入存管银行，根据服务进度逐步释放。

3、全面告知义务和知情权保障。服务业发达的典型特征就是服务的全方位告知，一切让消费者知情，这一现象在台湾地区部分服务行业表现非常突出（服务机构会花很多时间解释合同条款、关键要素、服务流程等等）。对此，条例也提了很多细节要求，并就消费者知情权进行了特别保障。

4、规范交易要素，经营者应出具凭据。条例要求经营者必须出具含有12项法定要素的凭据，包括“双方名称或者姓名、联系方式等；经营者收款账户信息、预收金额、支付方式、履约保证措施；兑付商品或者服务项目的内容、地点、数量、质量及兑付计算种类、收费标准、扣费方式；履行期限，以及经营场所自有或者租赁、租期；赠送权益的使用范围、条件及退款的处理方式；......。”这里的“凭据”范围大于合同，类似于包罗万象的“告知书”，但是签署具有前述12项要素的合同，则视为已经出具凭据。

5、7天冷静期和退费期限。条例规定消费者自购买预付卡之日起7日内未兑付商品或者服务的，有权要求退卡，经营者应当于5日内一次性全额退回预收款。不过，消费者因购卡而获得的赠品或者赠送的服务，也应当退回或者支付合理的价款。

6、系统性解决“霸王条款”问题。“霸王条款”其实放在法庭上意义不大，但是并非每个争议都会进入法庭，在实际发生争议时，“霸王条款”往往成为经营者狡辩的利器。因此，条例明确规定，制定的格式条款、通知、声明、店堂告示、消费者须知等不得包含概不退款、不补办、解释权归经营者等对消费者不公平、不合理的规定。格式条款、通知、声明、店堂告示、消费者须知等包含本条前款规定内容的，其内容无效。

7、技术性解决退费问题。条例对于退费的情形，直接进行了列举式的规定，以期更好的提供指引。如未如约提供商品和服务的，应一次性返还余额；卡内余额不足以兑付单次最低消费的，消费者也可要求退还余额。如果双方没有约定退款期限或者约定不明确的，应当自消费者提出退款要求之日起15日内退回。就罚则而言，条例规定对违反规定故意拖延或者无理拒绝退回预收款的，最高可处5万元罚款，并责令暂停发行预付卡。

8、对行业主管和执法部门提出了更严格的要求。这一部分主要解决“投诉无门”的问题，消费者向有关行业主管部门或者执法部门投诉的，有关部门应当自收到投诉之日起七个工作日内予以处理，并将处理结果告知消费者。行业主管部门和执法部门还应当依法将经营者的行政处罚等信息，共享到本市公共信用信息服务平台，并向社会公布，可以依法采取相关信用管理措施。

整体来看，条例的雄心壮志很明确，就是比较彻底地解决预付式消费领域的信息不对称及信用缺失问题，防止预收费变成“非吸”，真切保障消费者权益。

四、再谈预收资金存管制度

预收资金存管制度是条例中创设的核心制度，即预收的款项存入存管银行，根据服务进度逐步结算。条例并未明确商家到底应该将多少预收资金存入专用存管账户，作为地方性法规，直接一刀切式进行规定，在立法理论上有重大障碍，在立法技术上也并不成熟且冒险，而且可能背上干预市场经济、破坏经济活力的嫌疑。因此，条例概括性规定，实行资金存管的行业、纳入存管管理的经营者范围、资金存管的要求、资金支取方式等的具体办法，由行业主管部门会同金融监管部门制定并报市政府批准后向社会公布。然而... ...地方性法规的让步和谦抑，换来的是各行业监管部门的“大跃进”。

《北京市体育行业预付式消费领域资金监管实施细则（试行）》第十三条规定，经营者发售的预付卡期限为3个月及以内的，应将预收资金的40%作为存管资金。经营者发售的预付卡期限为3个月至1年的（包括1年），应将预收资金的80%作为存管资金。经营者发售的预付卡期限超过1年的，应将预收资金的100%作为存管资金。前述比例一年内无行政处罚、未列入异常经营名录等，下年度预收资金存管比例可降低10%。第十四条规定，青少年校外体育培训机构预收资金应将预收资金的100%作为存管资金，不得一次性收取超过3个月或60课时的费用，且不得超过5000元。就商家结算进度而言，该实施细则所定原则为“存管资金拨付应与服务进度同步、同比例”。经营者服务完成并经消费者确认，存管银行应于2个工作日内完成资金拨付。整体而言，除了存管资金比例畸高及限定最高额收费外，支付方面是比较均衡的。

而当你以为体育行业比较冒进时，真正冒进的永远是搞文艺的。《北京市营利性文化艺术类校外培训机构培训课程预付费管理办法（试行）》第八条规定，文化艺术类校外培训机构不得一次性收取超过60课时或超过90日的培训费用，且不得超过5000元。学员应将约定时间跨度内的预付费100%进入存管专用账户。至于商家的结算周期，则根据评级，分为周结（A级）、“四六开”（B级，服务40%支付40%；服务完毕支付余额60%）和“六四开”（C级和D级，服务60%支付40%，服务完毕支付余额40%）。... ...限定最高额收费，资金100%监管，结算还得先干活再收钱。这有形之手确实伸得很长，对老百姓的钱袋子是好事儿，但对于商家而言，现金流的干预不啻于灭顶之灾。该管理办法的法律效力层级应当属于规范性文件，这一做法确实与“红头文件治国”的既有印象一致。

值得一提的是，2020年9月，石景山区则通过搭建政府信用平台来管控预付式消费的风险，该区上线了预付式消费信用监管和服务平台，商家为增信经营可以主动入驻，监管资金比例为20%。平台提供办卡消费、退费、商户信用查询和维权投诉等功能，这一做法则显得更加温和。

财政从来都是一把利刃，同理，预收资金存管制度也是风险控制的利刃，但一定是双刃。客观来说，资金存管属于釜底抽薪，几乎可以一把扭转预付式消费的跑路和“〇清偿率”的局面，大幅提高行业的信任度。但存管制度最大的弊端就是资金失去了金融属性，显然，资金利用率最高的一定是商主体，直接高达40%甚至100%的资金监管，必然增加服务类企业的负债、加剧现金流困难，客观上会形成巨大的反作用。比如前述“六四开”，一个商主体，其服务到60%，政府规定只能结算40%费用... ...租金怎么付？工资怎么付？设备怎么维护？也许从宏观角度而言，叫做淘汰一批行业没有竞争力的企业；但是，微观角度来说，叫做因为政府插手，行业不好干了，生意不好做了。

大家最熟悉的资金监管制度应该是银行系统的存款准备金制度，中央银行通常要求商业银行拿出5-15%不等的资金缴存在中央银行，以防风险，目前我国金融机构加权平均存款准备金率应当是8.1%。我不知道预付式消费行业体量有多大，但是8%与100%，显然后者叫做不按套路出牌，这种负面影响，未来可以预见。

五、强监管时代与“父爱式”监管

随着政治文明与科学技术的进步，社会治理水平不断提高，治理手段不断更新与发展，我们国家其实已经不知不觉迎来了强监管时代。从大众熟知的企业信息信用网开始，到信用中国，到金税三期基本覆盖全国，再到2017年左右开始的大数据运用，监管机关大规模运用互联网软硬件成果，同时打破数据孤岛，极大程度提升了监管者的监管与服务能力，我们的社会治理水平逐渐从“大社会，小政府”的历史状态中脱胎。疫情期间全民核酸、场所健康码、轨迹监测等措施表明，我们的行政机关已经具备极高的数据抓取、处理、分析以及运用能力。

笔者认为强监管时代最大的特点是多维度、全覆盖、一根杆子捅到底。“多维度”是指行政机关的监管是多角度的，比如从企业角度，除了企业所在行业的行业监管外，围绕企业开展经营的工商、税务、广告、人力资源、不正当竞争等各个维度，都会纳入监管合规范围。“全覆盖”指的是囊括所有的监管对象而没有遗漏，基于行政相对人是否确定而区分具体行政行为和抽象行政行为在上次修订行政诉讼法时就已成历史，从技术角度而言，只要愿意，监管对象几乎是确定的，比如通过监控系统，没有一辆汽车可以闯红灯而不被受罚；通过遥感技术，全国范围不存在一间违建建筑可以悄无声息不被发现。“一根杆子捅到底”是指这种强监管的级别高、穿透力强，具有较强的中央属性，包括数据抓取、处理、运用等，高级别的行政机关可以通过技术或行政手段全面监管到最基层的活动，比如同样是遥感技术，没有一处森林火灾可以被瞒报；而通过电子政务全部接入人脸识别接口，全国的市场监督管理局基本可避免再出现冒名做工商登记的情况。

强监管时代的到来使得以前不可想象的事情成为可能，监管和服务都衍生出无限可能。就监管而言，比如本文重点预付式消费资金存管制度的落地，尤其是资金100%存管的文化艺术校外培训领域，逻辑上将基本解决退费难和商家跑路的市场难题。而作为服务措施，全民反诈重挫了我们以前深恶痛绝但是又无能为力的电信诈骗，公安部建立的打拐DNA数据库则让宝贝回家的可能性从微乎其乎变成完全可能。从畅想的角度来看，有人认为，强监管时代继续进步，大部分刑事犯罪是可以消灭的。

但是，就本文的监管措施而言，笔者以为这是一种“父爱式监管”，这也是我们监管机关迈入强监管时代很容易陷入的一种“困境”。所谓“父爱式监管”，类似于“父爱式保护”，后者是指为了心爱的子女不被社会所伤害，故而将之束之阁楼，反而丧失了孩子接触社会、不断成长的机会。“父爱式保护”一时有效，但长久是阉割与伤害。“父爱式监管”也是如此，为了保护一时的法益，以一刀切式近乎偏执的监管措施，把一切变得井然有序，但这种强制力是以行政干预和扩张为基础的，过去的有限政府从能力的有限、权力的有限，慢慢变成了能力的无限和权力的不断扩张。（当然，“有限政府”本身就是一个争议性的词汇，在我国乃至东亚地区，中央集权是历代特色，我们也习惯政府承担更多的责任和义务，从重大事件、灾害等处理来看，国人所定义的政府，其实是“无限政府”，这符合我们一贯的传统。）

不可否认，“父爱是监管”破坏了企业自主经营，又代行了其他社会治理体系中重要模块的职能（如司法）。100%资金存管和分期结算，对企业的资金利用率、现金流健康、规模化或其他发展构成重大负面影响。我们知道，房地产开发领域就存在资金监管问题，但是并没有解决企业跑路或烂尾的问题，甚至因为监管导致资金无法流动，反而造成建设方、供应商、购房者、法院执行等各方权益维护陷入僵局。从司法治理体系来看，我们的企业经营者要面对商法、经济法等部门法的约束，在争议中要面对应诉、认缴资本加速到期、执行等压力，也就是说合法合规的经营者，在现有的一套法律体系中是能够自我约束、自我管理的，能够对消费者负责，并不需要政府出手对财务进行约束。我们不能让劣币驱逐良币，但是不能把因为劣币存在而消灭货币。

如果解决跑路都依赖行政措施，那么未来监管机关是否要全面解决企业负债或濒临破产的问题？要不要接管所有面临经营风险的企业财务呢？我想答案应该是否定的。

东西南北中，事无巨细，均在行政监管范畴。强监管时代已经到来，但过度的措施，则构成“父爱式监管”，这是一把双刃剑，因为我们不是计划经济，我们也并不倡导政府的“无限责任”。

完。